中国人民政治协商会议
兴化市第十四届委员会第二次会议
提案书
编号（2023）第119号
案由： 关于对基层综合执法规范化建设的建议
提案人： 联系电话： 组别： 法制组
第一附议人： 第二附议人： 第三附议人：
集体提案：法制组召集人：欣爱忠联系电话：18115950666
联系地址： 兴化市司法局
提案内容：
一、乡镇（街道）综合行政执法改革情况
2020年基层“三整合”改革启动以来，我市严格落实改革部署，经省政府、泰州市政府批准相继出台了乡镇（街道）开展相对集中处罚权工作方案，赋予乡镇（街道）行政处罚的主体资格，设立综合行政执法局统一行使相对集中行政处罚权。强化乡镇（街道）综合行政执法局硬件软件设施建设，配备了办公场所、执法车辆和音视频记录设备，建立了市镇综合行政执法协调协作机制。同时整合乡镇（街道）原有的站所执法力量和执法资源，以及部分行政执法辅助人员。
1.综合执法机构、人员和执法保障情况。2021年基层“三整合”改革后，全市26个乡镇（街道）均组建综合执法局，各单位综合执法局均为单独设置，全市在编人员335名（平均年龄为49岁以上），编外辅助执法人员约400人，全市执法部门除市综合执法局少数同志下沉至乡镇（街道）综合执法局参与或指导执法工作，其他部门均未下沉。目前26个乡镇（街道）共配备机动车42台（其中电动车20辆），执法记录仪106个，电脑188台，打印机109台，录音笔10支，摄像机2台。
2.行政权力下放及运行情况。2021年3月底前，我市全面完成赋权工作，乡镇下放行政权力94项，涉及8个领域，其中教育2项、人社11项、城市管理53项、自然资源和规划1项、农业农村17项、市场监管1项、文体广电和旅游1项、卫生健康8项；街道下放行政权力39项涉及5个领域，其中教育2项、人社11项、农业农村17项、文体广电和旅游1项、卫生健康8项。2021年前产生行政处罚案件7件，2022年以来产生行政处罚案件20件。
3.市级部门派驻乡镇（街道）情况。我市派驻乡镇（街道）进行执法的机构有自然资源分局、市场监管分局、派出所、交警中队、动物卫生监督分所、水利站、司法所共7个单位。执法均不存在委托乡镇（街道）执法的情况。
4.乡镇（街道）法制审核人员配置情况。目前，我市各乡镇（街道）法制审核主要依托法律顾问、司法所、部分分管依法行政工作的领导开展法制审核工作。全市26个乡镇（街道）中，未配备的有10个（大营镇、荻垛镇、陈堡镇、永丰镇、千垛镇、陶庄镇、大邹镇、沈伦镇、戴窑镇、大垛镇，占比38.5%），配备的有16个（占比61.5%）。在配备人员的乡镇（街道）中，符合法制审核要求的仅3个（钓鱼镇、安丰镇、垛田街道，占比11.5%）。法制审核力量整体薄弱。
5.执法规范化建设情况。按照《江苏省乡镇（街道）法定权力事项清单通用目录》和《江苏省司法厅关于泰州市乡镇（街道）开展相对集中行政处罚权工作的复函》要求，划定乡镇（街道）行使法定权力的职能机构与乡镇（街道）综合执法机构之间的权责。乡镇（街道）能够将执法流程、执法人员、权力清单等内容在执法场所进行公示。
二、存在的问题
存在的问题可以概括为“两个不平衡”和“三个方面不足”。
1.基层执法改革推进存在不平衡性。各乡镇（街道）综合执法改革推进存在不平衡，安丰镇、海南镇、周庄综合执法工作开展相对较好，办理的案件相对较多，全年20起行政处罚案件中这三个乡镇办理10件（起）。其他乡镇（街道）综合执法改革工作还有较大提升空间，距离规范执法的标准和要求还有一定差距。
2.赋权事项实质运行存在不平衡性。普遍而言，强镇扩权的乡镇承接下放权力较好，相关赋权事项实质运行。部分乡镇因承接能力弱，存在“怕执法、怕纰漏、怕败诉”的畏难心态，出现“选择执法、被动执法、应付执法”的实际状况。目前，大多数乡镇（街道）行政执法集中在城市管理、农业农村领域，其他方面的执法权“长期闲置”，除10个乡镇（街道）产生行政处罚外，其他16个乡镇（街道）未产生行政处罚案件。
3.落实依法决定机制存在明显不足。乡镇（街道）重大决策法定程序履行不到位，重大执法决定中的集体讨论和法制审核程序流于形式。各类对外服务外包协议普遍存在签订程序不规范、协议内容不明确、条款理解不一致等问题。乡镇（街道）领导干部依法决策的程序意识相对欠缼。
4.执法队伍建设方面存在明显不足。乡镇（街道）综合执法人员在岗数量明显不足，虽然申领执法证的人数达335人，但多数的执法人员被挪用至其他岗位工作，且执法人员的年龄老化，平均年龄达到了49岁以上，执法人员的归属感不强，边缘化现象严重，能力水平欠缺。编外人员发挥作用不明显，常被作为应急队使用，履行辅助执法的职能不明显。此外，乡镇（街道）执法监督职能缺失，普遍缺少行政执法法制审核人员，基层执法存在一定的法律风险。
5.执法装备保障存在明显不足。乡镇（街道）执法保障程度低，执法标识、执法服装缺乏统一性，执法辅助人员服装未能纳入财政保障，执法车辆保障存在较大缺口，执法记录仪等基本执法装备保障也需要进一步强化。基层执法规范化建设对执法卷宗装订、执法数据信息化建设等方面都提出了较高要求，相关信息化装备设备的保障还不够。
三、下一步工作建议
1.强化主要负责人的法治意识。全面落实党政主要负责人法治建设第一责任人制度规定，党政主要负责人切实扛起法治建设“第一责任”，带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力，履行依法治市重要组织者、推动者和实践者的职责，推动贯彻落实党中央、省市委关于法治建设的重大决策部署和要求。
2.全面评估乡镇（街道）赋权事项。建议市委编办牵头，开展回头看，全面评估乡镇（街道）赋权事项。依据评估情况，动态调整赋权清单，将基层“有需要、接得住”的权力赋予乡镇（街道），将长期闲置、无法使用、行使不当的权力进行收回。坚持事权人物相统一的原则，根据赋权情况，推进编制、执法保障资源“随事权下移、向乡镇倾斜”，真正推动行政执法重心下移。
3.持续完善行政执法指导工作机制。建立健全乡镇（街道）与上一级相关部门行政执法案件移送以及协作机制，建议赋权部门针对乡镇（街道）执法现状，完善执法规范化指引，强化行政执法精准指导，实现权力“放得下、教得会、用得好”。同时赋权部门及司法行政部门注重执法程序规范化、执法文书标准化等方面的精准指导。
4.着力加强基层行政执法队伍建设。建议市委组织部、市委编办、市人社局分析乡镇（街道）综合执法的实际，整合资源，加强乡镇（街道）执法人员、执法辅助人员和行政执法监督人员队伍建设。加强乡镇（街道）法治人才的配置和培养，通过招录具有法律职业资格的人员充实到乡镇（街道）执法一线。建议乡镇（街道）强化执法队伍管理，建章立制、考核倒逼，激发依法履职的积极性和主动性。
5.建立健全基层规范执法保障的政策体系。建议明确市财政等相关部门牵头研究，保障执法所必须的执法设备，特别是执法车辆和执法辅助人员的保障，进一步明确乡镇（街道）综合执法车辆的配置标准，执法人员及辅助人员执法服装、执法设备的配备。明确财政、人社部门牵头研究提升乡镇（街道）一线执法人员及执法辅助人员的待遇。
审查意见：
请政府办研究，建议交司法局主办，市委编办会办。
2023年1月 3日
附件：
关于市政协十四届二次会议第119号提案的答复
法制组各位委员：
十分感谢对基层综合执法规范化建设的支持。你们在市政协十四届二次会议第119号提案，经研究，现答复如下：
1.加强基层综合执法规范化建设。抓好《关于加强全省基层综合执法规范化建设的意见》的贯彻落实，优化基层执法权限，厘清案件管理边界，加强基层现场执法规范指引。推动基层执法权限优化，积极创新执法方式，重视执法与教育相结合。不断强化执法监督，推动行政执法监督在县乡两级实体化运行。加大对委托乡镇(街道)行使执法权的市级机关的监管，督促其对相关执法行为跟踪监督。建立基层综合执法联席会议制度，明确乡镇综合执法管理部门、司法行政部门、赋权部门以及乡镇（街道）的工作职责。
2.加强“五支”队伍建设。统筹好“五支力量”（领导干部、行政执法人员、法制审核人员、执法监督人员、执法辅助人员）的能力提升工作，打造过硬基层执法队伍。一是市级层面将“五支力量”的教育培训纳入全市干部教育培训体系系统实施，组织公共法律知识培训，实现行政执法人员和执法辅助人员全员在线培训，执法人员每人每年不少于30学时的专业业务知识和40学时的法律法规培训，加强思想政治教育和党性教育，提高执法队伍基本素养。二是赋权部门对乡镇（街道）综合执法局全员开展对口培训，加强对相应行业领域基层综合执法人员的专业教育和业务考核。三是乡镇（街道）综合执法人员在实际执法过程中，注重学用结合，规范执法，解决“会执法、能执法、执好法”的问题，真正做到业务精通、执法严明、工作称职、人民满意。四是探索执法辅助人员管理机制，研究制定出台行政执法辅助人员管理办法，明确执法辅助人员的适用岗位、人员总额、权利义务，聘用条件和程序，健全辅助人员激励奖惩机制。
3.构建执法权责体系。应加快构建与新型执法权力运行机制相适应的、主体明确、权责清晰、监管有效、保障有力的责任体系。一是司法行政部门切实履行行政执法监督职责，督促各有关单位落实行政执法各项制度，发现问题及时督改，以行政执法监督的工作实效促进行政执法工作整体水平提升。二是相关执法部门加强对基层综合执法机构的监督检查，特别是对易发生争议的执法事项、乡镇（街道）执法过程中疑点难点问题，及时给予指导，切实做到“谁移交、谁指导、谁监督”，杜绝责任甩包。三是乡镇（街道）落实好属地监管责任，主动与上级主管部门沟通衔接，厘清职责界限，防止出现监管盲区和管理失范。明确内部的执法监督和法制审核机构，落实执法责任、评议考核等制度，健全责任追究和纠错问责机制，确保放得下、接得住、管得好、有监督。
4.加强执法配套保障。加大人、财、物倾斜力度，为高质量执法办案，提供及时、高效、强力的执法配套保障。一是执法队伍保障。市级执法部门层面，借鉴苏南好的经验做法，推进行政执法人员下沉，充实一线执法力量。乡镇（街道）层面，严格按照综合执法机构职能和编制，结合地域面积和人口数量合理配备，并对执法人员身份、政治素质审查把关。原则上，每个乡镇（街道）的综合执法局执法人员不少于5人。队伍执法资格层面，由司法行政部门严格落实持证上岗制度，把好执法考试、证件核发等关口，坚持将不合格人员清出队伍。督促有关单位公示人员信息，主动接受社会监督。二是执法经费保障。各执法单位在编制预算时统筹安排执法工作经费，将执法装备支出优先纳入财政预算，加大执法装备的采购力度，确保执法工作相关经费保障到位。三是硬件设施保障。各乡镇（街道）综合行政执法部门的独立办公场所，功能区包括办公室、询问室、涉案物品管理室、执法装备室、档案室等。其中，执法装备方面，每个综合执法局应至少配备执法机动车1辆。执法局下属每2名执法人员应保证执法记录仪1部、执法电动车1辆。四是信息化保障。各乡镇（街道）加大“省行政执法管理和监督综合平台”的推广运用力度，明确由综合执法局做好执法信息维护与公示、执法数据留痕等工作，提高执法信息化、智能化水平。
5.强化督查评估监管。一是深入开展“政府购买服务协议”专项清理。组织各单位按照“谁签订谁清理、谁清理谁负责”原则，深入排查将行政管理职责（行政执法）交由第三方行使的风险隐患，规范履行管理行为，建立健全政府购买服务协议审查长效机制，严格规范政府购买服务外包行为，坚决杜绝行政执法权外包现象。二是组织赋权事项评估。由各乡镇（街道）结合赋权事项、执法力量配备、执法现状等工作实际，对权力的承接和行使情况展开自评，并提交自评报告。由司法局会同编办对乡镇（街道）赋权事项进行评估，按实施效果不好、没有实际行权、无法承接等分类别处理。能整改的责令整改，确实无法承接的，逐项说明原因，提出对策建议。三是强化专项督查。由编办、司法局等部门组建联合督查组，对综合执法机构职能和编制落实情况、行政检查、行政处罚等行政执法行为的权力运用情况等开展监督检查，对深层次系统性问题靶向督导，对工作推进不力的单位监督整改，督促全面落实好行政执法责任制。
6.推进基层行政执法改革。一是完善执法联动机制。加强乡镇（街道）和市各执法部门协同协作，畅通案件移送渠道，加快实现数据实时共享、双向畅通，及时通报立案、移送、结案等行政执法信息。二是强化人员管理。全面落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度。乡镇（街道）要严格落实基层管理体制改革要求，增强配齐法制审核力量和综合执法力量。三是规范行使行政裁量权。按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》和省有关要求，规范行使行政裁量权，确保过罚相当，防止畸轻畸重。
关于你们提出的几点工作建议，我们将认真制订具体的措施，切实抓好贯彻落实。十分感谢对基层综合执法规范化建设的支持与帮助。
兴化市司法局
2023年6月12日
